【理论文章】聚焦重点用能单位实施能源费用托管探索——公共机构节能降碳高质量发展的路径分析

2022年4月，国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，明确赋予贵州“西部大开发综合改革示范区”“巩固拓展脱贫攻坚成果样板区”“数字经济发展创新区”“生态文明建设先行区”“内陆开放型经济新高地”的四区一高地定位。其中第二十二条“积极推进低碳循环发展”指出，要“强化能源消费强度和总量双控，落实重点领域节能降碳要求，力争新建项目能效达到标杆水平，引导存量项目分类有序开展节能改造升级。”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹节能减排工作，对生态文明建设作出一系列重要部署。习近平总书记强调，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现“双碳”目标。2015年、2021年，习近平总书记在视察贵州重要讲话中特别强调，“要守好发展和生态两条底线”“在生态文明建设上出新绩”。公共机构是生态文明建设的重要力量，党政机关既是节能政策的制定者，也是监督者，更是带头执行者。党中央、国务院关于加快推进生态文明建设和碳达峰、碳中和的决策部署，明确了公共机构在节能工作中的重要职能；强调党政机关要带头节约能源资源，保护生态环境。公共机构主动担当作为，加强节能管理，减少浪费，将对引导全社会节约能源资源，推动贵州高质量打造“生态文明建设先行区”起到积极的示范效应和导向作用。

概念定义

——重点用能单位。公共机构重点用能单位是指年能源消费量达500吨标准煤以上的公共机构，是公共机构中的能源资源消耗“大户”，节能潜力巨大。

——能源费用托管。能源费用托管是合同能源管理的一种模式，主要指客户委托节能服务公司出资进行能源系统的节能改造和运行管理，并按照双方约定将该能源系统的历史能源费用交给节能服务公司管理，系统节约的能源费用归节能服务公司。合同结束后，节能公司改造的节能设备无偿移交给客户使用，以后所产生的节能收益全部归客户所有。如空压机设备商全权负责空压站建设，用户和设备商签约年固定用气量并按市场用气均价计算，设备商从设备节能量中赚取利润，成本回收期一般为3年，寿命期约10年，到期后设备由用户支配。总体来说，通过能源费用托管模式开展节能降碳改造既能达到公共机构节约能源资源的目的，又能节约财政资金。

国家相关要求和外部经验做法

——现行节能法律法规和国家政策对节能降碳的规定要求。《中华人民共和国节约能源法》强调：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，“坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。协同推进减污降碳。”《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，要“把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。”《国家机关事务管理局 国家发展和改革委员会 财政部 生态环境部关于印发深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案的通知》明确提出，“对标碳达峰目标和碳中和愿景，实现绿色低碳引领行动推进有力，干部职工生活方式绿色低碳转型成效显著，在全社会绿色低碳生产生活方式转型中切实发挥示范引领作用，开创公共机构节约能源资源绿色低碳发展新局面。”

——国际上实现碳达峰国家的节能降碳工作经验做法。根据世界资源研究所发布的报告，截至2020年，全球已经有54个国家的碳排放实现达峰，其中大部分属于发达国家，占全球碳排放总量的40%。排名前十五位的碳排放国家中，美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳排放达峰。

德国早在1990年前就实现了碳达峰，从2000年至2019年，碳排放强度从8.544亿吨降到6.838亿吨，降幅近20%。德国制定并发布“德国适应气候变化战略”“适应行动计划”《气候保护规划2050》等一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，以此框定目标、取得共识。在此基础上，再通过《德国联邦气候立法》《可再生能源法》《国家氢能战略》等一系列法律法规明确“到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放，且目标只能提高，不能降低”，确定各个产业部门在2020年到2030年间的刚性年度减排目标，具有传导压力、落实责任、倒逼目标的强约束作用；进而再落实具体行动计划，制定《气候行动计划2030》，将减排目标在建筑和住房、能源、工业、建筑、运输、农林六大部门进行目标分解，规定部门减排措施、减排目标调整、减排效果定期评估的法律机制。

美国碳排放峰值出现在2007年，碳排放峰值为74.16亿吨二氧化碳当量，人均排放量为24.46吨二氧化碳当量。2013年，美国制定“总统行动计划”，对2020年比2005年温室气体减排17%的目标进行按领域分解落实，包括更新新建以及既有发电厂碳排放标准、发展新能源、激励对清洁能源的长期投资、提高能源效率、确立4年一次的能源评估制度等。2014年推出“清洁电力计划”，要求2030年之前将发电厂的二氧化碳排放在2005年排放水平上至少削减30%。2021年，提出“到2035年，通过可再生能源过渡实现无碳发电，2050年实现碳中和。”美国政府计划拿出2万亿美元，用于基础设施、清洁能源等重点领域的投资。具体措施主要有：在交通领域的清洁能源汽车和电动汽车计划、城市零碳交通、“第二次铁路革命”等；在建筑领域，建筑节能升级、推动新建筑零碳排放等；在电力领域，引入电厂碳捕获改造，发展新能源等。同时，加大清洁能源创新，成立机构大力推动包括储能、绿氢、核能、CCS等前沿技术研发，努力降低低碳成本。

——国内其他省份推广应用合同能源管理经验。2010年，山东省人民政府办公厅出台《关于贯彻国办发〔2010〕25号文件加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，提出“落实财政供养单位节能改造的会计政策。各级政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。”

“十三五”期间，山东省机关事务管理局制定印发《关于开展公共机构合同能源管理试点的意见》，县县都有试点，在试点的同时全面铺开。全省公共机构实施454个合同能源管理项目，引入社会资金12亿元。一方面，建立领导协调机制统筹调度推进。各县成立了县（市、区）领导任组长的公共机构合同能源管理工作领导小组，机关事务、财政、教育等部门为成员。领导小组负责本地区公共机构合同能源管理工作的组织领导，各成员单位根据各自职责，统筹推进出台政策、前期调研、能源审计、节能诊断、项目确定、合同签订、审批施工、节能量评估、后期维保等工作。另一方面，出台公共机构合同能源管理办法、公共机构合同能源管理试点工作实施方案、项目资金支付管理细则等政策文件。对合同能源管理项目的申报认定、组织实施、项目监管、运维管理、基准能耗、节能量确定、效益分享、资金支付等环节作出具体规定，使每个项目的操作流程标准化、规范化。

贵州省推广应用合同能源管理工作现状及存在的问题

“十三五”期间，贵州省公共机构实施合同能源管理项目、合同节水项目共24个，引入社会资金约1.32亿元，促进了公共机构节能工作的深入开展。截至2021年底，全省公共机构重点用能单位共有189家，用能人数约123万人，能源消费总量约23.8万吨标煤，水消费总量近5400万立方米。

制定规章制度，提供法治保障。“十三五”以来，贵州省机关事务管理局制定公共机构重点用能单位节能管理工作方案、公共机构重点用能单位节能管理规范，建立重点用能单位名录库，加强节能技改力度，强化重点用能单位监测和管理。《贵州省“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》和每年年初的公共机构节约能源资源工作安排中强调，要抓好重点用能单位管理，推广应用合同能源管理、合同节水管理。2022年3月1日，《贵州省公共机构节能管理办法》正式施行，明确规定“县级以上管理机关事务工作的机构应当按照国家和省有关规定，制定政策扶持措施，鼓励和指导公共机构采用合同能源管理等方式进行节能改造”，为公共机构推广应用合同能源管理提供了法治保障。

完善配套政策，细化工作措施。“十三五”以来，贵州省机关事务管理局联合省直相关部门制定一系列政策文件，鼓励公共机构积极引入市场机制，将合同能源管理作为节能降碳新技术来推广。《贵州省深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》提出，要聚焦重点用能单位，鼓励采用能源托管等合同能源管理方式，调动社会资本参与公共机构用能系统改造和运行、维护。2020年，管理局联合省发展改革委和省财政厅制定印发《贵州省公共机构合同能源管理暂行办法》，细化合同能源管理全部实施流程和具体工作措施。

开展能源审计，挖掘节能潜力。“十三五”时期，管理局选择有资质的公司对全部50余家省级重点用能单位开展能源审计，摸清重点用能单位能源消耗的种类、数量、用能方式，找出重点用能单位中的高能耗设备和不合理用能方式，挖掘节能潜力，提出改进或改造建议并监督实施，达到提高能源利用效率，降低能源消耗总量，确保实现节能降碳任务目标。

“十三五”以来，贵州省公共机构节能改造资金不足，省级公共机构节能减排专项资金每年仅有200万元，主要用于省直单位及省属事业单位节能改造项目，申请单位众多，其中专门用于支持重点用能单位节能改造的资金比较少，各地区均没有公共机构节能减排专项资金，节能降碳工作压力非常大。为解决节能改造资金不足的问题，管理局积极对接相关部门共同推动合同能源管理工作，从选取个别单位开展试点，到统一组织各市（州）开展项目试点工作，可谓“摸着石头过河”，尝试多、成果少，在对发展合同能源管理的认识以及所采取的服务措施上显现出一些问题。

体制不健全导致政策难落实。合同能源管理还处于新生阶段，一方面是预算体制不健全。公共机构采用合同能源管理服务模式实施节能改造项目后，会存在财政部门在年终结算时，不同意列支公共机构按合同应该支付给节能服务公司的分成。另一方面是政策法规还不完善。虽然支持合同能源管理服务模式的政策不断出台，但大多数属于宏观政策，涉及明确工作机制、职能职责的管理类政策不够详细，涉及明确采购流程实施规范的操作类政策不够具体，涉及明确目标要求的任务类政策不多，或者相关政策没有被真正落实，发挥的效果不尽人意。

限制条件多导致公司不投资。一般认为，能源费用托管项目属于服务类采购，但《政府购买服务管理办法》第二十四条规定“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”。正常情况下，节能服务公司通过能源费用托管服务模式收回投资需要5年以上期限，贵州大部分地区气候温和，暖通系统应用时长在全国相对较短，能源价格比如电价又低于全国平均值。相较于其他省份，在同等改造投入的情况下，经济效益低、投资期限更长，种种限制情况下导致企业投资意愿极低。

计量不规范导致数据不真实。贵州省大部分重点用能单位计量器具不符合《公共机构能源资源计量器具配备和管理要求》，尤其是党政机关集中办公区仅实现分楼栋计量，没有按单位分户计量，个别集中办公区将所有水、电、气等能源资源消费数据全部统计在管理部门账号，用能人数和车辆用油又按单位分别填报，导致管理部门能耗虚高，达到重点用能单位标准，增加了管理工作难度，节能降碳工作推进困难。

认识不到位导致行动不积极。全省重点用能单位主要集中在教育、卫生和公安系统，个别部门（单位）对节能工作的重要性和紧迫性普遍认识不够，认为单位内部存在高耗能设备，能源资源消费量大是正常现象，对能源审计工作也不够重视，没有深入了解燃煤锅炉热效率较低、电机综合效率低、数据机房能效不高和用电设备待机能耗等造成的能源资源浪费，开展节能改造的积极性、主动性还不强，节能管理不足。

重点用能单位节能潜力及可行性分析

统计数据显示，2021年，全省公共机构中共有189个重点用能单位，虽然数量不及全省的1%，但其用能人数、建筑面积约占全省公共机构的23%，电消费量、天然气消费量、水消费量约占全省的35%，能耗总量约占全省的29%，人均用水量、人均综合能耗、单位建筑面积能耗超过全省平均值约68%、37%和48%。

全省绝大部分公共机构重点用能单位都开展了能源审计工作，找到了能源资源消费较高的重点用能部位（如空调、电梯、机房、锅炉等）存在的问题，能源审计公司也针对问题提出了整改建议，为重点用能单位开展节能改造打下了良好的基础，但目前大多数重点用能单位受困于资金不足无法开展，因此推广应用能源费用托管的合同能源管理服务模式实施节能改造是打破困境的绝佳途径。

解决预算投入与节能降碳“双难”。能源费用托管项目由节能服务公司与公共机构通过签订合同，为其提供资金支持和项目设计、实施、运行、维保等一系列节能管理服务，所有投资由节能服务公司完成，不需要公共机构投入财政预算就可以完成节能改造，项目合同期结束后公共机构可以无偿拥有节能设备。这样的方式尤其适用于缺乏节能改造资金的公共机构，降低了公共机构的改造成本。同时，随着节能设备的投入使用，进一步降低机关运行成本，实现节能降碳，推动绿色低碳发展。

达到投资风险与管理成本“双降”。一方面，能源费用托管项目实施时，节能服务公司提供从投资、方案设计、采购设备到项目实施完成等全程服务，担负了大部分风险，且只有在取得预期的节能效果和节能收益的情况下才能实现自身收益。公共机构无偿得到高效节能设备，降低了投资风险。另一方面，节能服务公司为了保证节能效益，必须主动进行能源监督管理，解决了公共机构缺乏专业的能源管理人才问题，进一步降低管理成本。

实现公共机构与服务公司“双赢”。能源费用托管服务模式中，节能服务公司必须充分发挥合同能源管理技术先进、管理全面、服务专业的特点，为公共机构提供专业化的节能新技术、新产品，减少公共机构运行成本，推动节能降碳，公共机构也有更多精力投入到自身的业务工作中去。同时，公共机构不会因为资金问题导致破产倒闭，能够免除节能服务公司不敢签订长期合同、不敢大量投入资金的后顾之忧，实现公共机构与节能服务公司的双赢。

贵州省公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管建议

2020年以来，国家多个关于节能减排的文件提到要推广合同能源管理机制，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》等文件也明确指出，“推行合同能源管理、合同节水管理等市场化机制，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理服务模式，调动社会资本参与公共机构节约能源资源工作。”结合贵州实际情况，为了更好地在公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管模式的合同能源管理，主要有以下建议：

强化组织领导，优化采购限制。虽然在公共机构推广合同能源管理服务模式有中央政策充分的支持，但相关工作落地落实还需要各部门加强沟通协调，采取有效措施，形成工作合力，指导和推进本地区公共机构采用能源费用托管服务，积极开展合同能源管理项目前期评估。教育、科技、文化、卫生、体育等系统主管部门在同级机关事务管理部门指导下，推进本级系统内公共机构采用能源费用托管服务。同时将合同能源管理服务模式在政府购买服务中单列出来，打破政府购买服务合同签订履行期限不超过3年的限制，将合同履行期限改为一般不低于6年、原则上不超过10年，确保公共机构推广能源费用托管模式的合同能源管理顺利开展。

加强宣传培训，提升节能意识。充分利用贵州省公共机构节能工作联席会议，加强绿色低碳发展理念宣传，将勤俭节约的优良传统与绿色低碳生活的现代理念有机结合，围绕绿色低碳有关工作，创新宣传方式，提升宣传实效，树立公共机构绿色低碳宣传品牌。各级公共机构节能管理部门持续做好日常宣传，积极举办能耗统计、节约型机关创建等业务培训，组织参加全国公共机构节能管理远程培训。利用世界粮食日、全国节水宣传周、全国节能宣传周、全国低碳日、贵州生态日等开展主题宣传，引导公共机构加大绿色采购力度，积极推行绿色办公，引领干部职工广泛形成简约适度、绿色低碳的生产生活方式。

规范计量器具，夯实统计基础。针对集中办公区的重点用能单位，应当组织开展公共机构计量器具配备情况检查，按要求认真落实公共机构能源资源计量器具配备和管理，严格落实能源资源分户、分类、分项计量，加强重点用能系统和部位分项计量器具配备，坚持固本强基，继续加强基层统计培训，提升能耗统计人员素质，夯实统计基础，从精准的统计数据出发，找准问题根源，建立问题台账，并抓好整改工作，最终达到节能降碳的目的。

建立先行试点，总结推广经验。贵州省推广应用合同能源管理工作正处于起步阶段，应当集中统一组织开展能源费用托管模式的合同能源管理的先行试点，建立健全合同能源管理项目储备库，按照“试点先行、阶段总结、稳步推广”原则，坚持突出重点、展现亮点、解决难点，及时总结、提炼经验，为公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管模式的合同能源管理提供可借鉴、可复制、可推广的做法，坚决啃下重点用能单位节能降碳这块“硬骨头”。

在公共机构重点用能单位推广应用能源费用托管模式的合同能源管理是破解当前重点用能单位能耗总量居高不下的主要途径，也是贯彻落实碳达峰碳中和工作的重要抓手。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记对贵州工作的重要指示，在省委、省政府的坚强领导下，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，按照“在生态文明建设上出新绩”的要求和“生态文明建设先行区”的战略定位，强化目标管理，压实责任担当，带头节约能源资源，保护生态环境，深入推动全省公共机构节能降碳高质量发展，为开创“百姓富、生态美”的多彩贵州新未来作出更大贡献。

（本文获“2022年度理论研究成果”一等奖；作者：王泽丰  贵州省机关事务管理局）

来源：中国机关后勤

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