【理论文章】“双碳”背景下完善公共机构能源资源管理路径初探

“双碳”背景下完善公共机构能源资源管理路径初探

2020年，中央经济工作会议明确提出“做好碳达峰、碳中和工作”，这是我国在全面进入“十四五”发展时期伊始，积极应对全球气候变化向世界作出的庄严承诺，对我国下个阶段持续推动经济发展方式变革、能源结构深度调整、生态系统动能高效提升等提出了新的更高要求。公共机构是节能降耗工作的倡导者，也是先行者和推动者，有责任在节能降耗管理中做出表率，在降碳工作中发挥示范引领作用。

消费分析

　　公共机构作为节能减排工作的决策者和部署者，应率先垂范，完整、准确、全面理解和推动落实碳达峰碳中和目标。公共机构在为社会、公众提供公共产品和公共服务中消耗了大量的能源资源，2019年，全国公共机构能源消费总量约1.8亿吨标准煤，占当年我国能源消费总量48.6亿吨的3.7%，换算成碳排放量约3.99亿吨，约占我国碳排放总量的3.5%。可见，公共机构降低碳排放水平、提高能源资源利用效率是公共机构能源资源管理的必然要求。

中国计划用30年时间实现从碳达峰走向碳中和，短于大部分西方发达国家，这意味着我国碳排放达峰之后平台期缓冲时间很短，能源和经济转型、二氧化碳和其他温室气体减排的压力要大得多。我国尽快实现碳达峰继而寻求碳中和，首先是尽量减缓二氧化碳气体的排放速度，全面控制二氧化碳等温室气体的排放规模，尽快达到二氧化碳排放量峰值。同时，大力开展湿地、草原、森林碳汇来提高碳增汇，采用更加绿色、低碳、环保的新能源、新技术稀释直到抵消全社会产生的二氧化碳排放，进而实现二氧化碳零排放。碳达峰实现的时间与量直接决定碳中和目标实现的可能性与成本。

据统计，2020年全国公共机构约158.6万家，能源消费总量1.64亿吨标准煤，用水总量106.97亿立方米。目前，国家发展改革委等部门印发的碳排放核算相关文件，对公共机构碳排放通常考虑直接排放和间接排放。直接排放主要是指化石燃料在各种类型的固定和移动燃烧设备中发生氧化燃烧过程产生的二氧化碳排放，具体包括锅炉房或开水房消耗的燃煤、天然气、燃油，食堂消耗的天然气、液化石油气、燃煤、燃油，公务用车消耗的汽柴油。间接排放主要是指消耗外购电力和外购热力产生的排放，具体包括公共机构照明、空调（新风）、电梯、电开水器、水泵、办公（教学、科研、医疗）设备、数据中心机房等所消耗的除光伏、风力等可再生能源以外的外购电力，以及采暖、生活热水所消耗的除光热等可再生能源以外的外购热力（热水或蒸汽）。

　　根本要求

调整能源消费结构，减少直接排放。从能源结构来看，我国的能源结构仍然以煤炭为主，2020年，我国一次能源消费结构中，煤炭、石油和天然气分别占比56.8%、19.1%、8.5%，化石能源消费总量占比近85%。煤炭依然在我国能源消费体系中占据半壁江山。对此，从中央到地方均提出了“大幅度地改善能源结构、大幅度地提升非化石能源占比”等要求，加快推进煤炭消费率先达峰。公共机构作为能源资源的消费端，应加快实施煤炭消费替代，加大太阳能、风能、地热能等可再生能源和热泵、高效储能技术推广力度，大力推进太阳能光伏、光热项目建设，带头使用新能源汽车，提高再生能源消费比重。

　　提高能源利用效率，减少间接排放。随着近年来公共机构节能工作不断深入，公共机构用能结构有所优化，2019年，全国公共机构原煤、汽油等化石能源直接排放源占比从2010年的56.6%下降到32.4%，外购电力、热力等间接排放源占比则从2010年的39.4%上升到59%，天然气等清洁能源和可再生能源占比也略有提高。这种情况下，公共机构普遍面临着节能潜力下降和用能需求刚性增长的矛盾。因此，要不断提高能源利用效率以抑制用能刚性增长的矛盾，如大力推动公共机构既有建筑节能改造，逐步提高新建超低能耗建筑、近零能耗建筑比例。推广集中供热，拓展多种清洁供暖方式，推动北方地区城镇公共机构实施清洁取暖。推广食堂应用高效油烟净化等节能环保设备。实施数据中心、中央空调、照明、电梯等综合型用能系统和设施设备节能改造，提升能源利用效率。

　　存在的问题

　　——制度标准体系不健全。从国家层面来看，“双碳”标准的构建参与主体多、涉及领域广、覆盖范围大，“双碳”标准体系建设还处在从小到大、从点到面，从普遍适用性质的通则标准向多行业、多环节适用性具体标准发展的关键时期，但目前碳中和概念尚未统一，标准体系不完善，与国际标准衔接不紧密，离全面支撑“双碳”目标的实现尚有差距。

　　就公共机构碳排放而言，目前由全国碳排放管理标准化技术委员会正式发布的标准仅涉及工业企业温室气体排放核算和报告通则，以及发电、钢铁、民航、化工、水泥等重点行业温室气体排放核算方法与报告要求。公共机构作为能源资源的重要消费端，国内没有专门对公共机构碳排放核算的标准（或指南），各地区只针对重点排放单位（年排放5000吨二氧化碳以上）核算碳排放量，公共机构中除了部分高等院校或场馆在重点排放单位行列，大部分公共机构尚未进行碳排放核算。

　　——碳排放量化指标分解有待进一步细化。国管局会同国家发展改革委编制的《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，对标节能减排的政策文件要求，设置了19个量化指标。其中，要求“十四五”期间全国公共机构碳排放总量控制在4亿吨以内，单位建筑面积碳排放下降7%。对这一指标，各级公共机构需层层予以分解。查阅目前各省出台的“十四五”公共机构节约资源能源工作规划，基本沿用了全国公共机构单位建筑面积碳排放下降7%的控制目标。分解国家碳总量控制目标应综合考虑经济发展、节能减排政策和技术水平以及其他相关因素，如经济发达地区的碳排放增长已经不明显，重化工业特征突出的地区排放总量仍可能继续增长，还应结合碳排放总量控制目标与全国碳市场配额总量情况。因此，统一的控制指标可能造成地方各级公共机构层层加压，或为了完成控制目标人为调整统计数据等情况。

　　——碳排放数据统计基础不足。计算现阶段全国公共机构碳排放总量，是测算公共机构碳达峰总量和时间的重要基础，但公共机构目前碳排放数据统计、利用等还不能完全适应“双碳”目标要求。一方面，各级公共机构按照《公共机构能源资源消费统计调查制度》规定，定期逐级向上报送的能耗统计数据，其内容包括水、电、煤、汽油、柴油、煤油、天然气、液化石油气、太阳能资源和固定电话、车辆维修、办公用品及耗材等资源，并不包含碳排放相关数据。另一方面，公共机构能源资源消耗监测基础存在较大差异，部分机构依然依靠人工抄表、计算等方式统计数据，同时由于目前各单位能源资源统计人员大部分为兼职人员，业务水平有限，加之行政办公室、物业、设施设备运行维护管理、财务等各部门之间不同程度存在系统衔接、业务配合、数据共享上的差异与不足，易造成上报的统计数据与实际情况存在偏差。少数单位由于实际的能耗水平不符合上级下达的要求，存在随意篡改数据等现象，影响了总体统计数据的准确性。

　　——建筑节能潜力挖掘不足。目前，我国建筑全过程能耗占全国能耗总量比重超过40%，建筑全过程碳排放量占全国碳排放总量的50%以上。建筑节能是解决各国能源问题、实现可持续发展的重要途径。公共建筑每平方米总能耗是我国住宅建筑的2倍以上，而且公共建筑能耗在建筑能耗中占有较大的比重，公共机构建筑节能方面仍有较大潜力。如大型公共建筑的照明设备不仅自身能耗较大，而且照明设备散热形成的冷负荷占夏季空调总冷负荷的20%以上。再如，当前公共建筑楼宇外窗普遍采用普通单层玻璃，普通单层玻璃保温隔热性能较差，造成冬夏季空调电耗高。对此，采用薄膜（热反射膜）遮阳可以阻挡45%至85%的太阳直射热量进入室内，冬季可以减少30%以上热量散失。

实现路径

　　健全制度指标体系。2021年10月，中共中央印发《国家标准化发展纲要》提出要建立健全“双碳”标准，进一步明确将标准化提升到党和国家事业发展全局的战略高度，加紧研制“双碳”标准，为经济活动和社会发展提供技术支撑。推进公共机构节约能源资源标准体系建设，构建以碳排放总量为核心的低碳发展指标体系及相应制度势在必行。大力推进“双碳”标准建设可以为提高能源利用效率、改善能源结构、减少能源消耗和碳排放提供依据，同时有利于加强公共机构本身对碳排放的管理和规划。各级公共机构管理部门应对标碳达峰碳中和目标，构建以碳排放总量为核心的低碳发展指标体系及相应制度，编制公共机构碳排放核算指南，明确碳排放核算、绿色化改造、试点示范项目建设等标准。

完善碳排放目标管理方式。各级政府在设置碳排放总量目标时，应充分考虑经济发展阶段、人口要素、产业结构、能源结构、自然资源禀赋等众多要素，坚持在客观性、科学性、公平性和效率性的总体原则下，以绿色低碳经济持续发展的总体目标为基准，实施“共同但有区别”的控制目标。这就要求各级管理部门要在摸清我国不同地区二氧化碳排放底数的前提下，组织开展二氧化碳排放盈亏测算研究，以盈亏状况并结合未来经济发展和二氧化碳排放预测作为二氧化碳排放总量控制指标的确定依据。各级公共机构应当依据碳排放核算标准科学合理界定碳排放计算范围，根据自身用能实际情况，以及各类能源碳排放因子，分别计算各能源品种的碳排放量，进而计算出直接排放量、间接排放量和排放总量。各地区公共机构节能管理部门依据汇总数据计算出本地区公共机构直接排放量、间接排放量和排放总量，以此为基础对所管理的公共机构实行能耗定额管理。

　　改进能源资源统计制度和技术。在能源资源管理中大力推进信息化技术，建立能源管理系统，在用电、用水、用能各环节增加实时监测传感器，搜集海量大数据进行科学分析，及时排查管网跑冒滴漏情况。利用管理平台集成能耗控制管理、实时监测、数据查询、档案管理、预警处理等管理功能，对节能各项指标参数进行远程监控管理、综合分析和科学研判，有效减少能源浪费的同时，进一步夯实数据统计工作的基础。

为解决建筑节能改造技术性、专业性强与公共机构资源能源管理人员相关专业能力不足之间的矛盾，引导各级公共机构引入合同能源管理。一方面，大力引进能源监管平台、智能垃圾分类回收、充电桩、中水利用系统和自助洗车设备等，按照《合同能源管理技术通则》签订节能服务合同，提供节能诊断、节能方案设计、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训等一系列节能服务。另一方面，节能服务公司对合同能源管理项目运行进行日常管理，收集合同能源管理项目所有设备、系统及相关资料，按照节能和减碳标准做好数据的收集和备案管理，为未来节能管理数据化做充分准备。

加强建筑等节能改造。大力推广建筑节能技术和绿色建筑发展，新建学校、医院、博物馆等公共建筑应全部达到绿色建筑标准，鼓励有条件的达到超低能耗、近零能耗和零能耗建筑标准。对已有公共建筑有针对性地进行多方位的节能改造，加大对围护结构、数据中心机房、空调（供暖）、食堂等重点用能部位和设施设备的节能改造。而且，随着“双碳”政策的不断推行，建筑电气化将全面实施，其他各类型能源消耗也将转为电力，这将使建筑用电量进一步增加，从而使得建筑的二氧化碳间接排放增加。因此在改造过程中要适度考虑电气化的影响，将降低建筑运行电耗、进一步实现零碳或碳中和作为主要目标和任务，适度超前改进基础设施。

（本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文三等奖）

来源：中国机关后勤

作者：王芸（审计署兰州特派办）

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