【理论文章】合同能源管理：公共机构碳

达峰与碳中和的解决之道——以上海市

公共机构合同能源管理为例

张晓卯

习近平总书记在中央政治局第二十九次集体学习中指出，我国实现碳达峰、碳中和是向世界作出的庄严承诺，是一场广泛而深刻的经济社会变革。各级党委和政府要拿出抓铁有痕，踏石留印的劲头，明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。公共机构作为全社会生态文明建设的引领者和示范者，必须率先实现碳达峰与碳中和。为积极推进我国公共机构碳达峰与碳中和工作，本文以上海市公共机构合同能源管理实践为例，对相关工作提出建议和设想。

一、合同能源管理与公共机构的碳达峰与碳中和

公共机构作为全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位、团体组织，其能源资源的消费包括碳排放有其自身的规律和特点。

（一）公共机构建筑领域是公共机构节能减排的重点

公共机构能源资源消耗统计数据显示，“十三五”时期，公共机构能源资源消费主要集中于公共建筑以及公务车辆所涉及的水、电、煤（天然气）、汽油、柴油等，其中公共机构建筑能耗超过其总量的90%，公务车辆的油电消耗约占总量的10%。根据国家碳排放一般测算要求初步测算，公共机构建筑领域碳排放总量占整个公共机构系统碳排放的比例超过90%。因此，聚焦管控公共机构建筑领域的碳排放，是推进公共机构碳达峰与碳中和的关键。

（二）合同能源管理的内涵及其实践意义

根据国家《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915-2020）的定义，合同能源管理（EPC，Energy Performance Contracting）是用能单位借助节能服务公司，通过合同方式将一定时期内节省的能源费用支付给节能服务公司用以补偿其提供的服务和相应的利润等。这种节能服务机制最显著的特征是将市场机制引入政治领域，其实质是用能单位与节能服务公司基于契约基础上的节能减排风险、责任、利益的共同分担。

早在1997年，我国就引入合同能源管理方式进行节能技改。根据中国节能协会节能服务产业委员会《“十三五”节能服务产业发展报告》，截至2020年底，全国节能服务公司突破7000家，从业人员达到76万，产值规模近6000亿。“十三五”期间，合同能源管理项目投资新增5700多亿元，新增年节能能力近2亿吨标准煤。通过多年实践，合同能源管理已经成为各领域推进节能减排的重要手段，是我国节能服务产业发展的重要模式。

公共机构合同能源管理是公私合作伙伴关系（PPP）的一种，它是基于市场培育良好、信息公开完善、合作双方在平等互利基础上的政府与企业合作共赢的节能减排管理模式。借助合同能源管理服务，引入社会资金、技术进行节能技改，提升了能源利用效率，减少了能源消耗和碳排放，降低了政府的专项投入，节省了政府运营成本；而且引入专业的服务公司进行节能管理，激活了传统的物业服务市场，推进了机关、学校、医院等公共机构后勤购买服务改革。因此，在大力推进节约型政府建设的大背景下，创新政府治理方式，开放公共机构相对传统封闭的后勤服务市场，发挥市场配置资源的决定性作用，提高后勤服务保障效能，推进节约、透明、法治政府建设，具有深刻的现实意义。

二、上海市公共机构合同能源管理实施概况及其特点

自“十二五”以来，上海市公共机构按照国家和本市的有关要求，开始试点合同能源管理。“十三五”期间，合同能源管理已成为上海公共机构既有建筑进行节能技改的重要手段。统计数据显示，全市公共机构总共实施合同能源管理项目近100个，合同金额1.65亿元，引入社会资本2.47亿元，实施既有建筑节能技改面积220万平方米，节约标准煤7.85万吨，节省能源费用2140多万元，减少二氧化碳排放14万吨。完成太阳能利用项目158个，其中太阳能光伏项目68个，累计装机峰值功率12.5兆瓦。从公共机构开展合同能源管理的项目内容看，主要是对既有建筑进行节能技术改造，如通过高能效的用能设备设施更换、太阳能光伏发电和空气源热泵技术应用等方式，提升能源利用效率，加大清洁能源替代，减少能源资源消耗，减少二氧化碳排放。

回顾上海市的公共机构合同能源管理项目组织实施过程，其特点主要体现在以下方面。

一是从无到有，渐成规模。公共机构合同能源管理原来都是以照明、空调或是太阳能光伏发电系统等某个单项的技术改造为主。目前，用能单位的综合性节能技改普遍实施，而且，由多家用能单位捆绑式合同能源管理项目已经逐步推广。党政机关、学校、医院、文化体育场馆等多领域、多主体的合同能源管理成为上海公共机构实施节能技改的重要方式。

二是制度先行，逐步规范。为规范有序地推动公共机构采用合同能源管理方式进行既有建筑的节能技改，上海市公共机构会同有关部门制定了《上海市公共机构合同能源管理暂行办法》，就合同能源管理涉及的政府采购、方案设定、合同约定、项目实施、节能量认定、能源费用支付、固定资产处置等都作了明确规定，为规范推进公共机构实施合同能源管理奠定了良好的制度基础。

三是创新突破，专业引领。在上海市公共机构合同能源管理项目中，不仅有单一主体或多个应用系统的综合型节能效益分享，而且部分项目开始实施能源费用托管，有的用能单位采用节能量保证型或节能效益分享型综合统筹合同能源管理进行节能技改。与此同时，与绿色信贷等金融衍生品相关的业务得到了本土商业银行的青睐，部分银行机构开始介入上海市公共机构合同能源管理服务市场，从融资租赁到低息贷款给予了良好的政策支持。另外，通过多年的合同能源管理服务市场积累，节能服务公司在方案设计论证、项目投融资组合、施工现场管控等，都有了长足的进步，反映出合同能源管理服务逐步走向专业化、规范化、市场化，为进一步推进节能服务产业发展壮大奠定基础。

四是市场开放，格局提升。随着合同能源管理服务方式的引入，公共机构传统且封闭的物业管理市场被逐渐打破，相对落后的传统的物业管理模式被逐步解构，公共机构后勤服务市场的形成倒逼公共机构服务部门必须精准统计用能设备设施台账，夯实能源资源消费等后勤管理基础数据，开放能源资源消耗等节能减排应用数据信息，提高部门预算绩效管理效率，共享节能技改产生的节能效益，推进后勤购买服务社会化改革，提升公共机构后勤服务保障管理水平，进一步推进节约型政府和透明政府建设。

三、公共机构合同能源管理存在的不足

公共机构合同能源管理虽然在项目规模、效益等方面取得了明显进步，但是把合同能源管理作为推进公共机构率先实现碳达峰与碳中和重要的政策工具和手段，无论是理论准备还是实践应用上还有不少差距。特别是合同能源管理作为一种市场机制，需要各类能耗数据与碳排放数据开放共享，各项责权利清单公开透明，各个参与主体平等互利合作，这些现代政府治理体系和治理能力必须具备的管理体制机制还没有全面构建起来，主要体现在以下方面。

一是重技术操作，轻顶层设计。从公共机构对合同能源管理的整体效果看，不少单位仅围绕具体的节能技改项目，考虑的是技术应用、施工方案、合同期限，关注的是节能量认定、合同成本利润、双方费用分享等。至于公共机构推进合同能源管理以实现碳达峰与碳中和还存在哪些难点、痛点、堵点，还缺少顶层设计。如公共机构合同能源管理对推进机关学校医院等公共机构传统地封闭的物业管理变革的意义，对加快机关后勤购买服务社会化专业化改革的作用，合同能源管理对优化政府财务预算管理机制、改善政府信息披露机制的意义，所有这些都需要从政府职能转变、政策制度设计、服务产业培育、配套保障措施等方面综合考虑。

二是重项目推进，轻市场培育。合同能源管理项目涉及多个环节和项目主体，如项目前期的政府采购，项目实施过程中的设备设施安装，合同履约过程中的节能量评估复核，碳交易估值中的碳排放测算，节能效益分享涉及的各利益主体的责任分解等。因此，对公共机构用能单位而言，比较关注的是具体的合同能源管理项目是否影响本部门的年终绩效考核。对政府节能主管部门而言，关注的是相应的节能技改项目和节能指标的完成。对参与合同能源管理的节能服务公司关注的是项目利润，物业服务单位则是既得利益不受影响。如何借助整体性治理以破解碎片化的节能管理现状，将公共机构合同能源管理项目统筹纳入全国的碳排放交易市场，进一步推进节能服务产业市场的培育发展，与之相关的思考还不够深入和透彻。

三是重传统管理，轻创新发展。由于合同能源管理的履约合同周期一般需要5—8年以上，节省的能耗费用涉及财务支付科目的调整，特别是能源消耗费用的分摊与物业管理费用的支付涉及既得利益者的传统管理模式，尤其是预期合同收益与实际节能量之间的目标偏差，包括各类安全责任风险的规避和豁免，这些都与以零基预算为基础的我国财政预算管理体制机制存在矛盾。与此同时，合同能源管理必须明晰各类用能设备台账、资产清单、能耗费用、排放数据，由此涉及各单位的部门预算科目明细，考验各单位的管理基础和管理能力；大规模推进合同能源管理必然涉及政府部门预算信息和各类资产清单公开，这必将触及政府数据信息披露机制的深化和管理基础能力的提升。另外，基于合同能源管理的减碳收益如何纳入节能减排收益评估，目前还没有统一明确的法规制度和配套政策。因此，大多数公共机构宁可使用传统的公共财政预算资金，也不愿意采用市场化的合同能源管理模式进行有风险的节能技改。

四、碳达峰与碳中和目标牵引下的公共机构合同能源管理优化

公共机构在新的发展阶段应该以率先实现碳达峰与碳中和为目标导向，精准研判碳达峰与碳中和的发展趋势，坚持战略定力，集成系统合力，激发创新动力，强化法治效力，紧紧抓住公共机构建筑领域的节能减排，构建以合同能源管理为抓手的可持续的公共机构能源资源节约和经济循环利用发展的新格局。

一是以政府部门预算改革为突破，加快合同能源管理的推广应用。公共机构应以节约型政府建设为根本，通过引入市场化、专业化的成熟的管理公司，倒逼机关、学校、医院等公共机构加强内部管理，加快部门预算管理改革，优化政府信息公开机制，推进政府职能转变。从法规制度层面，重点围绕既有建筑的能效提升和新（改、扩）建的绿色建筑运营管理，科学拟定公共机构合同能源管理实施细则和预算绩效评价指标体系，推进公共机构合同能源管理项目落地。比如，针对公共机构既有建筑的节能技改项目，政府预算管理部门可以明确要求只能采用合同能源管理方式实施，部门预算安排的经费只能以“种子基金”方式支持补充一些合同周期较长的节能技改项目。针对条件成熟的公共机构新（改、扩）建的建筑项目，政府投资审批部门允许采用节能费用托管型合同能源管理参与新（改、扩）建，节省的政府财力资金调整用于民生项目建设。

二是以服务市场开放为重点，推动公共机构节能服务市场的转型发展。公共机构节能服务市场，尤其是机关、学校、医院系统的物业，大部分以原来改制后的后勤管理团队为班底，物业管理和节能服务市场相对封闭并以内部自循环为主。开放公共机构节能服务市场，推动引入专业的节能公司进行节能技改，显得尤为迫切和重要。因此，对机关、学校、医院等有条件的公共机构节能服务市场，应该以推进机关后勤购买服务的市场化改革为先导，充分发挥市场主体的积极性和创造性，鼓励推动物业管理公司和合同能源管理公司相互参股混改，培育提升专业公司的经营规模和管理能力，通过市场开放和政府部门管理数据信息的有序公开共享，构建可持续的合作共赢发展机制，提升公共机构节能减排管理水平和后勤服务保障效能。

三是以碳金融管理实务为支撑，发挥政府和市场双向调节作用。在推进合同能源管理实施过程中，涉及各类公共机构用能单位、合同能源管理公司、物业管理公司，包括提供合同能源管理的节能产品和材料供应商等，这些参与合同能源管理的利益主体都与公共机构碳达峰与碳中和相关。因此，从利益相关者理论出发，基于碳排放权的合同能源管理模式应该成为全国碳排放交易市场的有机组成，由此衍生的相关金融产品的制度设计应予统筹规划。与此同时，相应的市场调节机制应得到有效利用。比如，通过合同能源管理实现建筑用能水平和碳排放水平领先于同类建筑的公共机构，其水电气等能源价格或与物业管理相关的税、费等给予阶梯式计价优惠或相应减免。

四是以合同风险防范为底线，提升合同能源管理项目履约质量。公共机构合同能源管理涉及建筑物业的产权人和使用人，以及与物业管理和合同能源管理相关的管理人和供应商，为高效推进公共机构合同能源管理的应用，各参与主体应立足共同的利益并达成共识，同时重点关注合同风险的防范和化解。以美国乔治亚大学太阳能光伏发电合同能源管理项目为例，其每年度的相关节能量核算仅作基准参考，节能量的认定和效益分享以一个合同周期作为考核期，避免合同履约过程中的各类纠纷。因此，根据公共机构合同能源管理特点，构建各参与主体的利益共享机制和协同联动机制，在厘清合同的利益主体、实施主体、责任主体基础上，从源头管控项目前期论证、技改方案、施工质量、履约能力、能效评估、资金拨付、信息披露等全过程的合同履约风险，提高公共机构建筑产权人使用人推进合同能源管理实施节能技改的积极性，强化合同能源管理公司履约责任和履约质量，实现合同预期效果。

（作者为上海市机关事务管理局副局长）

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