为深入贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和重大战略决策，推进公共机构节能市场化机制更高水平更高质量运用，引导公共机构能源费用托管项目规范有序实施，今年6月，国管局、市场监管总局联合发布《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621，以下简称《合同范本》）和《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》（GF-2026-2622，以下简称《框架协议范本》）。合同示范文本起草过程中，多轮征求地方机关事务管理部门、节能服务公司代表及行业专家意见，注重条款的规范性、专业性和实操性，彰显公平理念和实践导向，助力行业健康有序发展。
制定背景和依据
自2022年9月国管局、国家发展改革委、财政部印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（以下简称《意见》）以来，公共机构能源费用托管（以下简称托管）服务快速发展。一方面，总体规模持续扩大，“十四五”至今，全国公共机构托管项目数量超过1200个，累计合同金额超过560亿元；另一方面，整合打包实施托管项目已成为新趋势，江苏、江西、山东、湖北等地区积极探索创新，因地制宜采取按区域、按行业、按系统等整合打包托管模式，产生显著的规模化、集约化效益。随着公共机构托管服务的深入发展，实践中涌现大量有益经验和新做法、新路径，也反映了一些实操问题和潜在风险，需要行业主管部门进一步予以规范和指导。
今年4月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》《国务院关于推进服务业扩能提质的意见》等文件相继印发，明确要求推广公共机构能源费用托管服务模式。为贯彻落实相关政策要求，应对发展新形势、满足实践新需要，更好规范托管项目实施，国管局、市场监管总局联合发布《合同范本》和《框架协议范本》，并纳入全国合同示范文本库，为各级各类公共机构和节能服务公司提供更具实操性、针对性的指引和参考。示范文本严格遵循《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《公共机构节能条例》等法律法规，确保与《合同能源管理技术通则》《公共机构能源费用托管实施规程》《公共机构碳排放核算指南》等国家和行业标准相衔接。示范文本立足公共机构能源费用托管项目特点，重点围绕明确权利义务、厘清责任边界、保障合法权益、减少纠纷争议等方面进行谋篇布局和条款设计。合同双方可以根据工作需要，对两个示范文本内容进行修改、增补或删减，但不得违反法律、行政法规尤其是政府采购的相关规定。《合同范本》规范的主要内容
《合同范本》主要供单体项目参照使用，一般由公共机构自身或集中办公区能源管理单位作为甲方与节能服务公司签订，主要包括项目实施与运营、费用计算与支付、双方权利与义务等8方面内容。
——严格政府采购要求。能源费用托管属于政府采购事项。公共机构（用能单位）按照自身性质，应当履行政府采购程序的，必须严格按照政府采购要求开展。《合同范本》第1.1条将采购结果作为合同订立依据，并在使用说明第4条中对适用范围做出限定。合同签订环节应当与采购环节相衔接，确保合同约定与招标文件相一致。《合同范本》第8.10条用于约定合同组成部分及其优先适用顺序，可参考《框架协议范本》第2.1条的形式，将投标书、招标文件纳入合同组成部分。考虑到合同约定与双方权责、费用结算密切相关，进而直接影响投标报价，为避免争议，公共机构在编制招标文件时，宜对照《合同范本》中的空白位置逐项做出约定，对“□”的部分明确具体选择，并在标前答疑等环节做出说明、提请参与投标的节能服务公司留意相关约定。——突出节能降碳效果。公共机构实施托管，主要目的是通过引入节能服务公司的专业服务，实现节约能源资源、降低碳排放，并通过减少能源资源消耗进而节省水电等费用支出等目标，故托管项目应当高度重视节能降碳实效。《合同范本》第2.3条用于约定项目节能降碳目标，既可以单独选取节能量、节能率、碳减排量等单一指标，也可以组合多项指标，还可以另行约定指标。公共机构应当在合同条款中细化上述指标的核定规则，如据实核算的水电费部分是否纳入节能率的核算基数，碳减排量以何种方式计量、是否考虑碳排放因子变化等，也可以将托管项目按照区域、楼宇、能源资源系统等进行拆分，分别设定节能降碳目标。上述指标可以设为预期性目标，也可以设为核心履约目标。如设为预期性目标，则仅作为项目绩效评价等的参考性指标和履行奖惩的依据，不构成乙方的刚性履约义务。如设为核心履约目标，则可作为合同解除的法定依据，双方应当据此细化《合同范本》第7.6条等条款，约定乙方无法完成核心履约目标，甲方可按约定扣减服务费用，整改不合格导致连续不达标的，可单方解除合同。区别于节能量保证型、节能效益分享型等其他合同能源管理模式，能源费用托管模式以费用管控为核心，宜将上述指标设置为预期性目标，并可根据工作实际在第4.3条设置一定幅度的奖惩条款；如将节能降碳目标设置为核心履约目标，指标设计应当适度，不得脱离项目实际。合同双方在选择节能降碳指标前，应当充分研判指标后续计量、监测、核验的可操作性，并确保项目前期核定完成的能源基准中，列明了与指标核定相关的基期数值或具备历史数据基础。双方宜在《合同范本》第3.7条中对能耗量、相关指标后续计量、监测、核验进行约定。主要包括：一是能耗、碳排放量的计量认定方式，计量表具由哪方提供，抄表频次和方式等；二是节能降碳效果评估的范围、方式和频次等；三是是否聘请第三方评估机构进行核定或开展能源审计，第三方机构的资质要求和选聘流程等；四是双方对能耗量认定、节能降碳效果评估等事项存在争议时的解决方式等。考虑到前期核定的能源基准一般应当作为合同的组成部分，本条中约定的能耗量认定等争议事项，一般不应包括双方对能源基准的争议。——明晰托管范围与边界。《合同范本》第2.1条用于约定纳入托管范围的水、电、燃气等费用。第2.2条用于约定纳入托管范围的能源资源系统及其地点、区域、设备、服务的边界范围，必要时应当列出设备设施清单，内容较多的，宜以附表形式调整为合同附件。能源资源系统整体纳入托管范围，但部分场地、设施或用能事项，适宜单独安装计量表具、按照实际发生的费用据实结算的，可以在《合同范本》第4.2.1条中单独约定。常见事项如：充电桩、充电站等设备，对外供能的能源站；用于出租等商业用途的楼层或建筑；用于施工、演出、展览等临时性事项用电等。运行管理期内，纳入托管范围的能源资源系统整体交由乙方运维的，即甲方原有设备作为托管能源资源系统的一部分、也交由乙方负责运行维护的，应当在第2.1条列明，并在第2.2条明确边界范围、在第3.5条将乙方负责的运维事项与甲方及其聘请的物业公司负责的事项明确界面划分，内容较多的，宜以附表形式调整为合同附件。甲方原有设备交由乙方运维的，依据行业惯例，日常小修、保养发生的零星维修材料费用、低值易耗品费用由乙方负责，设备设施更新更换、大中修仍由甲方自行负责，但因乙方原因造成设备损毁的除外。双方认为有必要的，可以在合同中增加一条，约定大中修的金额标准或日常维保小修费用年度限额、乙方申请大中修的维修申报程序、以及应急维修事项是否能由乙方垫付款项等事宜。——规范全生命周期管理机制。前期工作。公共机构实施托管项目前，应当开展前期评估，确定基准期和能源基准，依据评估报告和节能诊断，形成托管项目实施方案和托管费用基数，据此组织采购。《合同范本》第2.5条用于约定能源基准，可简要列示，并将相关材料作为合同附件。前期工作形成的评估报告、节能诊断、托管项目实施方案等材料中提出的节能改造建议，公共机构可选择仅将适用托管方式的事项纳入采购和托管范围，并研判是否需要同步调整能源基准、托管费用基数。节能改造。《合同范本》第2.6条用于约定集中节能改造的期限，且集中节能改造完成并通过验收并进入运行管理阶段后，仍可按照第3.9条的约定对项目做进一步的节能优化。第3.2条、第3.3条用于约定节能改造方案，宜依据招标文件和投标书的约定编制，属于建设工程的部分，宜聘请具备资质的设计单位编制。在节能改造中，甲方拆除的设备设施应当按照固定资产管理有关要求处置。第3.4条用于约定项目整体验收安排。第5.2.2条、第5.2.3条、第5.2.5条对乙方节能改造中需要履行的义务进行了约定。运行管理。节能改造完成后，乙方应以全面节能降碳为目标，编制托管能源资源系统的节能降碳运行策略，经甲方论证同意后实施，协助甲方建立完善节能管理体系。甲方需明确自身节能主体责任，协调物业公司配合做好节能运行管理工作。乙方宜实时检测能耗情况、及时进行能源资源系统优化；甲方宜定期掌握能源资源系统运行状况、设备设施运维状态、各项能耗及能源资源费用情况等项目运行情况；运行满一年后，宜聘请第三方机构对运行一年来能耗情况、节能量进行评估，确保项目达到预期节能目标，如不能达到，双方宜依据第3.9条及时开展节能优化，该事项宜在第3.7条中作出约定。双方宜在第3.6条中约定运维服务内容和要求，包括托管能源资源系统的供能要求，设备设施巡检频率、质量，检修、保养、养护周期和质量，乙方其他运行管理服务的标准、方式及响应时间等，可参考《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T301）编制，内容较多的宜调整为合同附件。项目调整。《合同范本》第4.2.2条用于约定能源基准中托管量的后续调整，需要明确项目边界条件变化的主要情形、调整程序与方式、乙方核验方式和甲方配合义务、对应调整托管费用基数或结算金额的方式，必要时还可以约定争议解决方式，可依据《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T301）编制，内容较多时，可调整为合同附件。第4.2.3条、第4.2.4条用于约定托管项目能源结算价格依据，以及能源价格发生较大变化时的调整方法和触发条件。随着全国统一电力市场体系建设以及各类电源上网电价市场化改革等逐步推进，双方应当审慎研究是否采用基准期（年）能源价格、固定能源价格。资产移交。托管项目实施前，甲方应当确保原有设备完整且正常运行，依据《合同范本》第3.8.3条的约定、对照第2.2条约定的设备清单和第3.5条约定的界面划分情况，由甲乙双方共同对甲方原有设备进行现场盘点。第3.8.1条约定了托管期内，乙方新增设备归乙方所有，甲方享有使用权，托管期结束且甲方付清约定款项后，乙方新增设备归甲方所有。第3.8.4条、第3.8.5条、第3.8.6条供双方约定托管期结束时乙方向甲方移交的资产、档案等内容、方式、时限。乙方应当确保移交时乙方新增设备完整且正常运行。第5.1.4条约定甲方应当为乙方或乙方聘请的第三方提供本项目节能改造所需要的资料、数据和现场条件，及时迁移清运纳入改造范围的原有设备设施，因此第3.8.6条约定合同终止时，乙方应将借用、占用的管理用房、能源系统相关资料等属于甲方所有的财物及时完整地移交给甲方。——维护双方合法权益。项目投资。依据合同约定，在能源托管期和托管范围内，甲方结算托管费用，乙方协助甲方进行能源资源系统的运行管理、享有通过托管节省费用的收益、承担上述实际能源资源费用超支的风险，是双方的主给付义务。为此，《合同范本》第2.4条虽然供双方约定托管项目的预期总投资，但同时明确该投资为依据乙方投标书确定的预期性投资，实际投资规模上限由乙方自行控制，能源托管期内的经济效益风险由乙方自行承担。在采购和合同签订过程中，双方也可在第2.4.1条中约定项目前期一次性投资和托管期内持续性投资最低金额，但该金额原则上需要甲方在前期工作形成的评估报告、节能诊断、项目实施方案等基础上，明确必须实施节能改造的事项、聘请具备相应资质的第三方中介机构对项目投资进行估算，并纳入政府采购招标文件；设定的最低投资金额应当低于投资估算金额。项目投资包含的具体内容、投资额核定方式和程序在第2.4.2条中约定。托管费用。考虑到实际结算的托管费用金额受到第4.2.1条约定的据实结算事项、第4.2.2条约定的能源基准及其托管量后续调整、第4.2.3条约定的能源结算价格、第4.3条约定的奖惩事项等诸多因素影响，《合同范本》第4.2条虽然列示了托管费用总金额（合同总金额），但仅作为暂估价，约定实际托管费用采取依据能源基准、按照乙方投标报价具体计算，双方应当在第4.2条中列明计算方法，内容较多的，可调整为附件。甲方可以委托乙方代为缴纳水、电等能源资源费用，也可以自行缴纳并仅与乙方实际结算节能服务费用，双方协商后在第4.5条中作出约定，并可细化相关条款；选择后一种方式时，不影响托管费用总金额，但影响双方之间实际结算金额，必要时应当在第4.2条中额外注明。附加衍生权益。《合同范本》第2.7条、第2.8条用于约定因托管项目产生的碳资产、碳排放交易权、研究开发成果及其相关知识产权等额外收益归属，双方可根据项目实际自行约定。——防范项目风险。廉政和廉洁从业。《合同范本》第8.3条明确，甲方及甲方工作人员应当模范遵守廉洁纪律和廉洁从政、廉洁从业各项法规制度，乙方及乙方工作人员应当充分认识行贿行为同样属于违法违纪行为，一经查实将依法依规追究刑事、行政及民事责任，全面杜绝各类行贿及利益输送行为。项目实施风险。按照托管模式的机制设计，项目自身的技术风险和投资风险均由节能服务公司承担，对节能服务公司的技术能力和资金保障能力提出较高要求。为确保乙方严重违约或破产、解散、被吊销营业执照等无法继续履行合同的情形下，不因此导致甲方供能中断，有效控制损失规模，《合同范本》第5.1.3条明确，乙方出现前述情形时，甲方有权书面通知乙方后单方接管项目现场及设施。第3.8.2条约定，能源托管期内，乙方应确保新增设备不被抵押、扣押或查封，也不得对外转让或转移，否则甲方有权要求乙方替换设备并要求乙方赔偿损失。合同解除和违约责任。《合同范本》第6节对合同的变更与解除作出约定，其中，第6.4条用于双方根据项目特点和工作实际，就合同提前解除时，如乙方已完成或部分完成节能改造并通过验收，约定乙方新增设备的处理方式和补偿方式。双方需考虑双方无责（不可抗力、情势变更、协商一致）、甲方单方违约、乙方单方违约3种情形分别进行约定，并约定乙方提供合理过渡保障方案，避免供电等基础使用功能不发生中断、不影响甲方日常履职与正常运行秩序，因过渡保障方案产生的费用按照合同解除的过错责任划分承担。
《框架协议范本》规范的主要内容
《框架协议范本》主要供整县（区）打包托管项目使用，一般由当地机关事务管理部门或其他能源管理牵头单位作为甲方与节能服务公司签订。主要包括托管期限、托管内容、项目实施与运营、费用计算与支付等12方面内容。
整县（区）公共机构能源费用托管项目，合同签订方式主要有两种。一是组织开展政府采购的节能主管部门或牵头单位（甲方，如各地机关事务管理部门）与中标的节能服务公司（乙方，含全部联合体成员单位）签订框架合作协议，各个参与托管的公共机构（公共机构）再与乙方就本单位的托管服务项目（子项目）签订具体的能源费用托管服务项目合同（子合同）。此种方式适用于参与托管的公共机构较多，各个子项目差异性强、需要单独出具节能改造方案的情形。采取此种方式的，可以参照《框架协议范本》拟订能源费用托管服务框架协议，子合同可以参考《合同范本》，并根据《框架协议范本》已经约定的事项，修改、增补或删减相应条款，也可自行拟定。二是将整县（区）公共机构能源费用托管项目视为一个整体，由节能主管部门或牵头单位直接与节能服务公司签订合同，各个公共机构不再与节能服务公司签订子合同。采取此种方式，需要确保前期节能改造方案细化到相应深度、采购过程中预留充足时间供节能服务公司现场踏勘，且需避免由各个用能机构分别支付托管费用、宜由同一单位支付。采取此种方式，可以参考《合同范本》自行拟定合同，不适用《框架协议范本》。其他按区域、按行业、按系统实施的打包托管项目，也可参考上述两种方式处理。考虑到各地整县（区）公共机构能源费用托管实践中，组织方式和实施方式均存在差别，在参考《框架协议范本》《合同范本》签订合同的过程中，宜根据项目实际确定哪些事项需要在框架协议中约定、哪些需要在子合同中约定，对相应条款做出调整。——宜在框架协议中约定的事项。明确托管项目总体目标。《框架协议范本》第2.3.2条用于约定参与的公共机构数量和名单，单位较多的，宜调整为合同附件；第2.3.3条用于约定托管项目总体目标。整县（区）公共机构能源费用托管项目，除约定节能降碳目标外，宜约定最终实施能源费用托管的公共机构数量（或子项目数量）占总数的比例，作为考核评价项目成效的重要依据，避免乙方仅挑选部分容易开展、回报率高的公共机构或子项目实施。明确工作进度安排。鉴于整县（区）公共机构能源费用托管一般打包实施采购，宜对采购范围内的所有子项目能源托管期作出规范，以符合政府采购要求。《框架协议范本》第3.1条用于约定项目整体的能源托管期，第3.2条约定乙方与公共机构签订子合同的能源托管期不宜超过第3.1条约定的时限。第3.1条用于约定项目筹备期，即乙方与各公共机构充分沟通、确定子项目具体实施方案、编制节能改造方案、签署子合同的期限，并约定乙方在筹备期内已签署子合同的，可组织实施相关子项目并按照子合同约定收取托管费用，未签署的，不得收取费用；筹备期届满后，对于尚未签订子合同的公共机构，乙方不得再与其签订子合同。明确项目实施总体要求。《框架协议范本》第4.1条用于约定子项目实施能源费用托管的能源资源范围，各子项目的具体实施范围、项目边界、界面划分等事项，宜在子合同中逐一明确。第4.3条用于约定托管服务的基础性、共性要求，子项目供能质量、维保标准、服务响应等事项，可根据各公共机构实际，在子合同中逐一明确。第5.1条用于约定各个子项目节能改造方案、节能改造验收、第三方评估等事项总体安排，若甲方统一组织第三方中介机构逐一评审子项目节能改造方案、组织开展节能改造验收、评估核定节能降碳量或开展能源审计等，宜在此条明确具体安排，否则宜在子合同中逐一明确。第5.2条用于约定项目整体验收事宜，确保项目符合第2.3.3条约定的总体目标以及第5.2.2约定的具体标准，无论验收主体如何约定，即除甲乙双方外是否包括各公共机构、第三方中介机构等，宜由甲方书面确认项目是否通过验收。考虑到第3.3条约定的项目筹备期，以及评估节能降碳成效一般需要改造完成后完整运行一年以上，项目整体验收时间不宜安排过早，或将节能降碳成效另行安排一次验收。第5.3条用于约定乙方服务人员资质和能力要求，明确技术负责人等关键岗位人员应当与投标书一致。双方可在本条增加条款，对乙方是否能够在项目中实施专业分包、安排劳务派遣人员提供维保服务等作出约定，也可以在子合同中约定。第4.2条用于约定乙方向甲方提供的其他服务内容；向各用能单位提供的各类服务宜在子合同中约定。甲方需要乙方提供托管运营标准、节能技改通用规范书、经验总结材料等通用材料的，亦可在此条约定。目前已经实施的整县（区）公共机构托管项目一般除各个子项目的能耗管理系统外，均要求乙方提供整县（区）的能源资源智能化管理软件等信息化技术服务，如选择此项，宜在本条约定整体的能耗监控分析平台的主要功能和性能要求等。——需确保框架协议和子合同相互衔接的事项。合同效力。《框架协议范本》第8.8条用于约定框架协议解除后，子合同是否一并解除。选择子合同依然有效的，应当约定框架协议中受子合同执行情况影响的条款无效，如奖惩条款中依据子合同（含子合同累加）节能降碳效果实施奖惩的约定无效；选择子合同部分条款有效的，应当约定哪些条款有效、哪些无效；选择子合同一并解除的，应当审慎约定第8.6条、第8.7条单方责任解除协议的条款，可考虑约定此种情形下子合同解除的过错责任依据框架协议解除的过错责任划分承担。无论选择何种约定，均应在子合同中重申，并在子合同中明确“本合同属于《××框架协议》项下子合同”。费用结算安排。《框架协议范本》第6.1条用于约定合同总价，但考虑到托管费用实际结算金额需要按照子项目逐一核定，故仅为暂估价。第6.1.1条用于约定托管费用实际结算金额计算方法，各子项目计算方式不一致的，宜在子合同中逐一约定；各子项目计算方式一致的，可在此条中统一约定，但亦需在子合同中重申。宜在第6.1.2条中统一约定各子项目托管费用调整规则，避免子合同调整规则不一致造成后续管理混乱，调整规则亦需在子合同中重申。出于规范管理需要，宜在第6.1.3条、第6.1.5条中明确子项目托管费用调整程序、费用计算限制，如是否需报甲方审核、是否需经第三方评审、费用调整幅度不能超出规定比例、能源结算价格如何选择等，上述要求亦需在子合同中重申。《框架协议范本》第6.2条托管费用支付方式、第6.1.4条奖惩措施，需要依据项目实际自行约定，并确保与子合同衔接，避免出现重复支付或漏支托管费用、重复计算或少计算奖惩等问题。违约责任和解约补偿。《框架协议范本》第8.9条、第10节相关内容，可根据项目实际自行约定，并确保与子合同衔接，避免出现重复赔偿、补偿等问题。
来源：《中国机关后勤》杂志2026年第8期
作者：王一伦王凯歌（国家机关事务管理局）